新时代乡镇人大工作和建设规范化现状分析及对策

翁牛特旗人大常委会 张明君

　　党的十八以来，以习近平同志为核心的党中央团结带领全国各族人民坚持和发展中国特色社会主义，在建设发展和改革的实践中深化对党的执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的认识，形成了习近平新时代中国特色社会主义思想。习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想是这一思想的有机组成部分，科学阐述了国家根本政治制度的历史必然、特点优势、实践要求。明确提出了做好新时代人大工作和建设的重大原则、思路举措、重点任务，回答了新的历史条件下怎样坚持和完善人民代表大会制度，不断发展社会主义民主政治制度的问题，为在新时代全面加强人大工作和建设指明了方向，使各级人大工作和建设进入一个新的发展阶段。

　　乡镇人大是我国最基层的国家权力机关，是人民代表大会制度的基础，在国家治理体系中处于十分重要的位置。自乡镇人大设立以来，乡镇人大在巩固基层党的执政基础、推进社会主义民主政治建设、保障人民当家作主权利、促进地方经济社会发展等方面发挥了重要作用。但长期以来，乡镇人大工作和建设在发展前进的同时，也面临许多问题。

　　首先，这里既有程序运行不规范问题，也有思想认识不到位问题，但根本上还是思想认识问题。全社会对乡镇人大地位和作用的认识不全面、不深刻，法定的国家权力机关角色定位不够准确，乡镇人大的法律地位和客观实际存在较大落差。有些地方党委把乡镇人大当成下属的部门看待和使用，没有真正发挥其地方权力机关的职能作用，没有赋予其实践人民当家作主应有的地位。基层民主政治意识淡化，一些地区人民形式上有权、实际上无权，乡镇人大工作和建设软化、弱化、虚化。

　　其次，这里既有法律制度不完善问题，也有落实不坚决问题，但主要还是落实问题。2015年8月，全国人大常委会对地方组织法作出修改。其中第十五条专门增加一款，即乡镇人大“主席团在本级人民代表大会闭会期间，每年选择若干关系本地区群众切身利益和社会普遍关注的问题，有计划地安排代表听取和讨论本级人民政府的专项工作报告，对法律、法规实施情况进行检查，开展视察、调研等活动；听取和反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见”，对乡镇人大主席团闭会期间的职责进行了明确，把乡镇人大主席团的职责从会议期间延伸到闭会期间，从单一的“主持和召集会议”拓展到对同级政府的工作监督和执法检查等方面，是在法律层面上推进乡镇人大主席团闭会期间的工作常态化和规范化的关键举措。但令人遗憾的是，受制于各地经济社会发展不平衡，乡镇人大工作和建设缺乏连续性、稳定性、规范性，实践五花八门，没有一整套统一规范行之有效的运行机制，致使一些乡镇人大在落实这一举措上行动不坚决，对相关法律制度执行不到位，一定因素上直接影响了乡镇人大工作和建设规范化发展程度。

　　进入新时代，巩固基层政权，完善基层民主，保障人民知情权、表达权、监督权，推动乡镇人大工作和建设规范化取得新进展，必须深入学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度重要思想，加强理论武装，提高政治站位，增加工作能力，更好地发挥国家权力机关作用。必须适应经济社会发展和民主法治建设的需要，适应人民群众民主参与、民主监督的要求，在宪法法律范围内探索依法履职新方式、新机制的空间。必须坚持问题导向，抓住病根症结和关键环节研究探索破题之法、完善之策、发展之路。重点从以下几个方面着手，加强和规范乡镇人大工作和建设。

　　一、坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，正确认识乡镇人大工作和建设的重要性和实践性

　　人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑国家治理体系和治理能力的根本政治制度。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一是社会主义民主政治发展的必然要求。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征，依法治国是党领导人民治理国家的基本方式。中国共产党的领导是人民代表大会制度的本质要求和最大优势。坚持和完善人民代表大会制度，必须毫不动摇坚持中国共产党的领导，必须保证和发展人民当家作主，必须全面推进依法治国，必须坚持民主集中制。只有坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，才能更好发挥人民代表大会制度的优越性，发挥人民民主，保证人民享有广泛的权利和自由。

　　人大作为党领导下的政治机关，必须始终坚守党的领导，特别是党中央集中统一领导这条人大工作不可动摇的生命线，全面、持续、深入学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，自觉用以指导和推进新时代人大工作和建设。必须始终高度重视人大制度和人大工作与时俱进、完善发展，深入贯彻落实中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的意见，发挥人大代表作用，使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关。必须始终贯彻党中央和同级党委的决策部署，通过依法行使职权，保证在党的领导下依法治国、厉行法治，实现人民对美好生活的向往。

　　要充分认识到，乡镇人大是最基层的国家权力机关，乡镇人大工作和建设关系到国家政权的巩固和发展，关系到国家的长治久安和繁荣昌盛。“基础不牢，地动山摇”。加强乡镇人大工作和建设，必须坚定坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。按照总结、继承、完善、提高的原则，不断推进人民代表大会制度的基层实践，提高乡镇人大工作和建设规范化水平。使人民代表大会制度深深扎根在基层大地、扎根群众心中，夯实我们党长期执政的重要基础。全面加强乡镇人大工作和建设，充分发挥基层国家权力机关和人大代表的作用，巩固党的执政基础，加强基层国家政权建设，是当前和今后一个时期坚持和完善人民代表大会制度，做好新形势下人大工作的重要方面。

　　二、以推进国家治理体系和治理能力现代化为目标，努力实现党委、人大、政府职权的协调统一

　　乡镇人大工作和建设既是人民代表大会制度的重要组成部分，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。加强乡镇人大工作和建设，是完善基层国家治理体系的重要举措，是在乡镇层面推进国家治理能力现代化的关键环节。要充分认识到，人大行使讨论决定职权是保证党和政府科学决策、民主决策、依法决策的一项重要制度安排。

　　对乡镇党委来说，要尊重乡镇人大法律地位，支持乡镇人大依法行使职权，保证和促进乡镇人大职能作用充分发挥。要克服那种认为一个地区的重大事项一般由党委决策部署、政府组织实施，人大再来讨论决定没有实际意义的消极态度。正确认识党的领导与少数人说了算的关系，积极为人大工作和建设创造支持条件和良好环境。保证形成党委领导权、人大决定权和监督权、政府行政权之间良性互动的权力配置和运行机制。

　　对乡镇人大来说，要把党的领导体现在依法履职的各个方面，善于使党的主张通过法定程序上升为国家意志。正确认识人大自身在党和国家决策体系中的地位和作用，切实增强依法行使决定权和监督权的自觉性和主动性。要准确把握“依法”二字，在法定的职权范围内，按照法定的程序，对法定的对象进行监督。既不越位，也不缺位，真正形成人大与政府依法履职、同频共振的局面。

　　对乡镇政府来说，要进一步完善政府联系人大的长效机制，积极主动接受人大法律监督和工作监督。进一步密切与人大代表的联系，在决策重大事项时，认真听取人大代表意见，广泛凝聚人民智慧，提高政府决策科学化、民主化、法治化水平。加快法治政府建设，严格按照法定权限履职尽责，着力打造依法行政、治理高效的政府。

　　要全面根除基层民主的病灶，切实避免人民形式上有权、实际上无权的问题。坚持国家一切权力属于人民，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。让人民当家作主的地位体现出来，决策不是领导说了算，不是权力说了算，而是人民说了算；让人民参与到具体的管理过程中来，防止出现权力垄断管理；让人民监督的积极性充分地调动出来，使监督真正强大起来。用好用足乡镇人大决定权和监督权，在最大范围内提高基层治理水平。

　　要进一步加强人大监督职能，努力实现党委、人大、政府职权的协调统一。人大监督要与党内监督等各种监督形式有机结合。各监督主体之间必须衔接到位，明确监督职责、监督范围、监督内容和程序，分工负责，防止出现法治监督方面的空白。建成决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，推进国家治理体系和治理能力现代化。

　　三、健全乡镇人大组织制度和工作制度，推进人大制度、人大工作和人大建设与时俱进、创新发展

　　制度化、规范化、程序化是社会主义民主政治的根本保障。新时代坚持和发展中国特色社会主义，不断推动人大组织制度和工作制度建设和创新，才能为完善国家治理体系提供强有力的制度支撑，人民代表大会制度才会保持旺盛的生命力。

　　一是进一步完善组织制度，优化乡镇人大机构设置。在国家地方立法层面，要提升顶层设计，注重科学谋划，逐步明确乡镇人大主席团常设机构的法律地位。对机构名称、职责范围、议事程序、履职方式等，进一步做出细化规范，并优化编制资源，加强乡镇人大工作力量和能力建设，从体制机制上把乡镇人大工作和建设做实。

　　二是进一步建立完善工作制度，规范乡镇人大工作程序。从理论和实践上积极进行探索和创新，努力把握地方人大工作和建设规律，不断健全完善乡镇人大制度规范，为依法履行职责提供有力保障。

　　要科学界定重大事项范围。就乡镇人大而言，依法行使重大事项决定权，就是通过法定程序将人民的意志体现到本行政区域内重大决策部署中去。很重要的一点就是要厘清职责范围和边界，科学界定需要经过人大决策的重大事项，按照法定程序在乡镇人代会上进行决策。比如，本乡镇的财政预算和预算执行情况，经济文化事业和公共事业的建设计划等，都属于重大事项的范畴，乡镇人大一定要抓住关键，及时根据本地实际建立健全相关制度，依法行使重大事项决定权。

　　要健全会议制度。增加乡镇人代会次数和会期，保证必要的审议和酝酿时间，让代表充分行使法定职权。采取分组审议、大会发言、专题询问等形式，组织好代表对相关议题进行充分的审议，引导代表积极提出建议意见。同时，依法按程序举行预备会议、全体会议及主席团会议，规范大会报告、审议、议案建议提出及表决等环节，提高人代会议质量。

　　要健全主席团议事规则。乡镇人大主席团除了会议期间依法主持会议外，还要在闭会期间制定计划安排代表开展履职活动，对政府工作进行监督检查。必须建立健全主席团议事规则，对主席团如何集体行使职权、组织开展活动、督促代表依法有效履职等进行制度层面的规范和约定，从而提高主席团活动的制度化和规范化水平。

　　三是进一步加强自身建设，提高乡镇人大履职能力。坚持把政治建设摆在首位，全面加强思想、组织、制度、能力、作风等各方面建设，坚持不懈改作风转作风，不断提高工作效率，进一步增加履职能力。加强乡镇人大代表的履职培训，特别是加强闭会期间代表提出议案建议批评和意见的能力，切实发挥好代表的作用，充分调动代表履行职责的积极性，进一步增加乡镇人大工作和建设的生机和活力。

　　四是适时开展《内蒙古自治区苏木乡镇人民代表大会工作条例》修订工作，为提高乡镇人大工作和建设水平提供法制保障。要根据全区乡镇人大工作实践和探索，理清思路，进一步规范乡镇人民代表大会、乡镇人民代表大会主席团、乡镇人民代表大会主席等职权职责和相关工作程序，出台全面规范乡镇人大工作和建设的地方性法规。

　　四、要全面加强连续性、稳定性、规范性，持续推进乡镇人大工作和建设规范化

　　影响乡镇人大工作和建设的因素是多方面的，缺乏连续性、稳定性、规范性是诸多因素中的一个重要方面。实践证明，人大工作和建设做得好的乡镇，往往是人大监督制度建设比较健全，历届乡镇人大工作者坚持践行有效的制度规范，而且能结合实践，在以往行之有效的制度规范的基础上进行创新和发展。乡镇人大工作和建设成效需要不断进行实践、探索和研究，需要经过一个长期的过程，付出不懈的努力，必须加强连续性、稳定性、规范性，将人大工作制度建立完善好，最终坚持落实好。

　　要在实践中不断深化对人大监督工作规律的认识和把握，依法加强对地方政府的工作监督和法律监督。以强化预算监督、保障改善民生、解决突出环境问题、促进司法公正等方面为重点，深入开展视察调研活动，听取审议政府专项报告；坚持把保证法律有效实施作为全面推进依法治国的重要抓手，持续加强改进执法检查工作，加强对法律实施情况的全链条监督。

　　要紧紧围绕乡镇工作大局，坚持问题导向，找准加强监督工作的着力点。围绕防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战等重大战略，跟踪问效，一抓到底，推动解决人大代表、人民群众普遍关注的热点难点问题，让广大群众有更多获得感。

　　要进一步解决监督项目的征集和决定程序，细化人大代表审议意见的形成、交办和督办程序、探索监督工作的有效方式方法，进一步规范监督工作的分工和落实制度。

　　要始终在实践中进行探索和改进乡镇人大活动方式。如借鉴浙江经验，试点推行重大民生事项代表票决制度，着力解决预算决算等一系列重大事项审查监督流于形式的问题。

　　要把乡镇人大的决定权监督权充分利用起来，切实在增强监督实效上下功夫。通过人大依法认真履行监督职责，帮助国家机关查找工作中的问题。并通过督促其及时整改工作中的问题，保障宪法和法律的正确实施，保障国家机关的工作正常开展。寓支持于监督之中，促进政府依法行政，形成加强和改进工作的合力。

　　要尊重代表的主体地位，充分代表作用。创新代表密切联系群众的体制机制，畅通社情民意反映和表达渠道。加强人大代表的履职培训，丰富闭会期间代表活动。推进代表履职平台建设，建好用好“人大代表之家”。强化代表履职保障，为代表履职创造良好条件。加强代表履职监督，督促代表更好履行职责。加强代表政治建设和思想作风建设，树立代表良好形象。

　　区市旗三级人大要分工合作，加强乡镇人大工作和建设的指导。加强对乡镇人大主席的系统培训，定期交流乡镇人大行使法定职权的经验体会。调动好乡镇人大主席的积极性，提高对人大工作和建设的认知水平，推动乡镇人大工作实效不断获得提高。

　　总而言之，乡镇人大作为最基层的地方国家权力机关，担负着推动中央和各级党委决策部署在基层落地生根的重要职责。没有乡镇人大体制的完善，国家政治制度就缺乏坚实的根基；没有乡镇人大的有效运转，基层民主就难以真正实现；没有乡镇人大的主动作为，人大工作和建设规范化就难以实现整体推进。在新时代中国特色社会主义的背景下，推进乡镇人大工作和建设规范化是一个全新的课题。发展中国特色社会主义民主政治，全面贯彻落实习近平总书记关于坚持的完善人民代表大会制度的重要思想，坚定道路自信、理论自信、制度自信、文化自信，用制度体系保证人民当家作主，推动人民代表大会制度理论和实践不断丰富完善、与时俱进。推进乡镇人大工作和建设规范化，必须不断探索和完善实现有机统一的人大法律制度、组织制度、工作制度和运行机制，切实增强做好人大工作的责任感使命感紧迫感，自觉把人大各项工作紧紧扣在贯彻落实党中央重大决策部署上来，紧紧扣在回应人民群众重大关切上来，紧紧扣在厉行法治、推进全面依法治国上来，更好地发挥人民代表大会根本政治制度的特点和优势，为助推“十四五”规划顺利开好局起好步，奋力开启全面建设社会主义现代化国家新征程，实现中华民族伟大复兴作出新的更大的贡献。