赤峰市委党校 宝音套格套夫

　　摘要：2021年两会期间，习近平总书记在参加内蒙古代表团审议时强调，要保持加强生态文明建设的战略定力，守护好祖国北疆这道亮丽风景线。而新时期草畜平衡条例的实施情况，必然是内蒙古加强生态文明建设、生态系统保护的关键环节。2000年以来，国家相继实施了天然林保护、退耕还林、京津风沙源治理、三北防护林体系建设、速生丰产林基地建设、野生动植物保护和自然保护区建设六大林业生态重点工程,内蒙古自治区成为全国“六大工程”唯一全部覆盖的省区。在阵痛中反思，在挑战中崛起，在创新中孕育。本文回顾了近年来赤峰市实施草畜平衡条例取得的成绩，通过对典型地区的实证分析，总结了当前草畜平衡条例实施的经验，同时，提出了新时代乡村振兴战略与草畜平衡政策实施的新思路。

　　关键词：草畜平衡；乡村振兴；生态修复

　　一、赤峰市城乡发展与草畜平衡条例实施情况概述

　　（一）赤峰市城乡发展概述

　　赤峰市地处内蒙古自治区东南部，西南与河北省承德市交界，东南与辽宁省朝阳市毗邻，西部和北部分别与内蒙古自治区锡林郭勒盟接连，东部与通辽市接壤。截至2018年末，赤峰市常住人口432.2万人，比上年增加0.7万人。共有30个民族，其中蒙古族人口近80万，是一个以蒙古族为自治民族、汉族为多数的少数民族聚居地区。赤峰市现辖3区(红山区、元宝山区、松山区)、7旗(敖汉旗、克什克腾旗、翁牛特旗、巴林左旗、巴林右旗、喀喇沁旗、阿鲁科尔沁旗)、2县(宁城县、林西县)。

　　自2017年起，赤峰市地区生产总值超过通辽市，排名内蒙古自治区第四位，内蒙古东部地区第一位。2017年-2019年，赤峰市地区生产总值分别为：1933.3亿元、1406.84亿元、1549.8亿元、1708.38亿元。2019年，赤峰市第一产业增加值323.8亿元，增长2.4%；第二产业增加值508.2亿元，增长6.7%；第三产业增加值876.4亿元，增长5.2%。三次产业比例为19:29.7:51.3。第一、二、三产业对经济增长的贡献率分别为9.3%、38.7%和52%，分别拉动经济增长0.5个、2个和2.6个百分点。2019年全体居民人均可支配收入14948元，比上年增长10.3%。其中，城镇常住居民人均可支配收入23199元，增长9.7%；农村牧区常住居民人均可支配收入8114元，增长11.4%。全年全体居民人均消费性支出10820元，增长10.5%。其中，城镇常住居民人均消费支出14329元，增长10.2%；农村牧区常住居民人均消费性支出8109元，增长9.9%。

　　（二）赤峰市土地沙漠化现状

　　赤峰位于华北地区北端，西辽河上游，是大兴安岭西南段山脉与燕山北麓山地、内蒙古高原、西辽河平原的复合截接部位。森林资源丰富，地区内有贡格尔草原、乌兰布统草原、巴林草原，还有浑善达克沙地和科尔沁沙地两大沙地，全市荒漠化和沙化总面积6375.7万亩，占全市国土面积的49.3％。是内蒙古土地沙化最严重地区之一。

　　早在明朝和清朝康熙、咸丰年间分别实行“边禁”和“关禁”，森林草原不断被开垦破坏。至今经历了四次较大规模的破坏。第一次为20世纪50年代建国经济恢复时期，为解决粮食供应困难，大面积开垦森林草原种粮。第二次是1958年大跃进和20世纪60年代初的经济困难时期，继续扩大粮食种植面积解决吃饭问题，森林草原资源遭到破坏。第三次是20世纪60年代后期文化大革命与知识青年上山下乡时期，国家安排知青开垦草原，发展粮食生产。第四次是1995——1998年粮食涨价，受经济利益驱使，很多农牧民开垦草原种粮。就这样，致使草地退化、草地荒漠化与沙化、草地盐碱化（被称为“草原三化”）严重，草原虫鼠灾害泛滥，草原水土流失日益加剧。21世纪初几年的沙尘暴就是草原被严重破坏的实证，不仅影响到京津地区，甚至漂洋过海，波及日韩。

　　2000年国家开始制定政策治理森林草原退化。涉及到赤峰市的包括“三北防护林工程”、“京津风沙治理工程”、“国家退耕还林（草）工程”在内的多项政策，经过多年的整治，生态环境实现了由“整体恶化”向“整体遏制 、局部好转”的重大转变。这一阶段，赤峰市先后投资51.6亿元，累计完成退耕还林656万亩，涉及2189个村，其中退耕地还林307万亩，荒山造林294万亩，以封代造55万亩。森林覆盖率达到33.07%，其中退耕还林工程贡献率每年0.56%。

　　目前赤峰市还有近2800万亩荒漠化土地需要治理，受立地条件限制和资金短缺的影响，治理难度也将越来越大。2017年计划全市完成沙化土地综合治理与修复工程200万亩。督查各地区京津风沙源治理二期、退耕还林、退化林分改造等国家重点工程建设，完成高效丰产经济林、文冠果元宝枫木本油料、山杏沙棘低产低效林改造、樟子松基地、沙化土地综合治理示范“五大基地”建设任务各20万亩；督导完成重点区域绿化20万亩，督查“三区一旗”完成环中心城市50公里半径生态经济圈建设20万亩。督查各地区《2017年度公益林生态效益补偿实施方案》制定及补偿资金和管护资金公示情况；护林员聘用及管护合同签订等情况。

　　（三）十九大以来赤峰市草畜平衡条例实施与生态修复情况

　　2000年以来，党中央在生态恢复工程方面相继出台了关于天然林、风沙源、防护林、速生丰产林、野生动植物保护和自然保护区建设等六大生态重点工程，内蒙古自治区是这“六大工程”唯一一个全部涉及的地区。2010年以后，内蒙古自治区的生态建设工程更是以每年超过1000万亩的速度发展，以前那个黄沙漫天的环境逐渐出现了整体没有继续恶化、部分地区不断好转的趋势。2011年，国务院下发《关于促进内蒙古经济进一步发展若干意见》，其中把内蒙古战略定位为“我国北方的重要的生态安全屏障”，而赤峰市毗邻北京、天津，是生态安全屏障的重中之重。

　　自新一轮草畜平衡条例2014年实施以来，为调整农村产业结构提供了良好机遇，对赤峰市经济发展带来了很大的影响，很好地解决了国家要生态、地方要发展、农民要增收之间的矛盾。通过努力和国家政策的支持，新阶段赤峰市的农区普遍禁牧，牧区的季节性休牧禁牧，项目区的生态恢复呈现良性循环。

　　2016年赤峰市完成林业生态建设111.2万亩，完成重点区域绿化41.31万亩，重点区域绿化投资39.98亿元，发展高效丰产经济林20万亩，国有林场改革深入推进，林业产业蓬勃发展，森林资源保护管理力度加大。

　　2018年赤峰市政府突出大气、水、土壤污染防治，扎实推进12个专项治理工程，中心城区全年空气质量优良天数达到331天，地表水断面达标率提高至62.5%，土地面源污染得到有效控制。统筹推进生态文明建设，老哈河上游生态保护与环境整治工程完成投资42亿元，新增营造林20.3万亩，退耕还林还湿7万亩，封停中心城区自备水源井126眼，建设污水处理、垃圾治理工程12个。达里诺尔流域生态环境综合治理工程启动实施，年内整合投入资金4700万元。

　　2019年赤峰市更在不断加大生态保护修复力度。强化国土纵深自然修复，实行最严格的生态环境管理制度，认真执行《赤峰市禁牧休牧和草畜平衡条例》，全面落实草原生态奖补政策。搞好重点区域工程治理，持续实施京津风沙源治理、天然林保护、退耕还林还草、已垦草原治理试点等重点生态工程，全年预计完成林业生态建设60万亩、水土保持治理138万亩。同时规划实施老哈河上游生态保护与环境整治“三年行动计划”，全面推进达里诺尔流域综合整治工程，，持续推进绿色矿山建设，创建绿色矿山27家。

　　森林覆盖率的提高，改善了水文、土壤、气候等自然地理条件，促进了生态系统的良性循环，有效的涵养了水源，减少了水土流失。森林面积的增加还降低了风速，沙化土地面积也减少了，看不见到裸露的沙地，沙尘暴发生的两个基本因素同时减弱了，沙尘天气的次数和天数自然也少了，2020年，赤峰市中心城市空气质量优良天数实现6连增，达到348天。

　　2020年，赤峰市“三区三线”初步划定，全市生态保护红线面积2.6万平方公里，整改补划永久基本农田8.6万公顷。生态治理修复力度持续加大，老哈河上游、三座店水库周边及阴河上游、达里湖、西拉沐沦河等重点流域综合治理工程扎实推进，通道绿化“两年行动计划”如期完成，全年完成营造林133万亩、人工种草172万亩。。

　　二、赤峰市草畜平衡条例实施的典型地区抽样分析

　　（一）样本基本情况

　　本次调查样本为：巴林右旗（牧区）、翁牛特旗（半农半牧区）、松山区（农业区）三个旗县的100个农户，共发放300份，回收问卷296份，回收率为98.6%，其中有效问卷共288份，占回收问卷的97.3%。

　　1.家庭劳动力数

　　样本农户基本家庭情况：家庭成员数量平均为4.5口，家庭劳动力人数平均是2.5口，均是有劳动能力的青壮年父母和成年子女。家庭劳动力为2人和3人为正常的情况。

　　2.受教育程度

　　样本农户家庭成员的文化程度普遍不高：文盲占14%，小学初中水平占有效样本的43%，高中文化水平占37%，大学本科以上文化程度仅占总数的6%。但是其中适龄儿童已经百分之百入学，这也得益于内蒙古地区的义务教育政策，9年义务教育，而且每个村（嘎查）都有就近的幼儿园和学校配套设施。而在成年人中初中和高中教育的为主体。

　　3.家庭收入来源

　　样本农户不同地区的家庭收入来源是不尽相同的。对于以畜牧业为支柱的巴林左旗来说，48%的居民靠畜牧业生活；而以农业牧业混合经济为特点的翁牛特旗种植业占41%，畜牧业占总数的28%；松山区是一个农业大区，种植业占53%,畜牧业占21%。这也和三地经济的实际情况大致相符。

　　（二）生态重要性及生态修复工作的认知情况

　　1．样本农户对草畜平衡条例认知情况

　　被访者中59%的人选择了“一般了解”，21%的人选择 “不太了解”，而选择“非常了解”和“没听说过”的只占有效样本的13%和7%。样本农户对草畜平衡条例的认知停留在只关心和自己有关的内容上，再加上文化水平有限和关注的重点不同，对政策全面细致了解的人很少。

　　2．样本农户对草畜平衡条例的态度

　　当问到“您对草畜平衡条例的态度如何”时，占有效样本79%的人选择了“支持”，而只有17%的人反对该政策的实施，另有5%的人选择了“说不清”。这主要是因为，随着农牧民环保意识的提高，以及他们也切身感受到了生活环境的恶化给自己的生产生活造成了十分不利的影响，所以这项利国利民的生态政策得到了人们发自内心的支持。此外，退耕农户也的确从政策的补助中得到了实惠。但是，在政策的执行过程中，出现了一些损害百姓利益的现象，地方政府也未能给予足够的重视，引起了一些农牧民的不满，因此对于新时期的草畜平衡条例也有一部分人选择了“反对”。

　　3．草畜平衡条例实施依靠的主要力量

　　问卷中关于“您认为草畜平衡条例实施依靠的主要力量”，占有效样本47%的人认为应该依靠地方政府，29%的人选择了“国家”，认为自己是草畜平衡条例实施主要依靠力量的仅占总数的14%，认为依靠社会组织的占7%，还有3%的人认为这与自己无关。从调查结果中可以看出，样本调查地区的广大农户的环境保护意识还有待加强，他们普遍没有意识到自己保护环境的主人翁的身份﹑自己是生态修复的最终受益者。另外，社会团体组织也应该热心投身到环保事业中，从中调动起政府和群众的积极性。

　　（三）草畜平衡工作的参与情况

　　1．样本农户生活方式变化情况

　　前两轮退耕还林还草政策在农村的实施不但改善了农户的生活环境，也不同程度上改变了他们的生产生活方式。在被问到“退耕后，您如何安排生活”时，在有效样本中，继续务农（20%）和外出打工（18.3%）的比例最多，其次是经营林草相关产业（17%）、经营其他产业（15.3%）、其他（13.8%）、找政府帮助（13.2%），选择移民方式的最少，只有2.4%。

　　2．新时期草畜平衡条例实施后家庭收入变化情况

　　新时期草畜平衡条例的实施对农牧民家庭收入的影响成为他们最关心的问题。调查结果也是如此，34%的人选择收入“提高一些”， 9%的人选择“提高很大”，选择“没什么变化”的占42%，而选择“减少一些”和“减少很多”的分别只占总数的11%和4%。问卷结果只是新时期草畜平衡条例的实施对家庭收入影响的短期效应，长期效应会在以后慢慢显现。退耕后，随着农业生产方式的进步，集约高效农业会使农民收益大幅度增加，林草成熟，退耕农户也会有林草产品收入；而牧民禁牧﹑划区轮牧，国家也会给与粮食和资金补助，畜牧业发展更科学，也有利于牧民们长久的增收。

　　3．补贴兑现情况

　　笔者在对三个旗县区进行的补贴兑现情况调查时发现，广大农户对政府补贴兑现情况还是比较肯定的，平均起来，三个地区全部补贴兑现是88%，部分兑现10.7%，这里面也有由于补贴发放方法不同、补贴要在验收合格之后才能发放等原因还未来得及发放的补贴，而没有任何补贴的比例只有1.3%。

　　在问到“您对退耕补贴的年限有何希望”的问题时，在288个有效样本中，187人希望补贴年限更长一些，51人选择了“现在的补贴年限适中”，33人希望还有别的办法，只有17人希望补贴年限短一些。被访者中有高达65%的人希望补贴年限更长一些，这需要政府深入了解农牧民的心声，体谅他们的困难，找出一个既符合国家能力范围，又能满足退耕农户需求的权宜之计。一部分人还希望补贴有别的办法，这提醒政府是否能考虑出更符合群众意愿的政策，如帮助农户开发林草产业，使他们的林草产品有市场、有销路，调动农民经营林草产业的积极性，或者实行国家采购政策，国家到期按照一定的价格采购农户的林草产品，保护农民的劳动收益。

　　4．草畜平衡政策实施与农牧民的顾忌

　　问卷中问到农牧民退耕后最担心的是什么问题时，选择人数最多的是“补贴结束后温饱问题怎么解决”，选择人数占样本总人数的67.9%，可以看出补贴发放完后温饱问题是群众最关心的问题，也是政府最首要解决的问题。其次是担心兑现补贴落实不了，另外，林草权、政策持续性、林草成活率等也是农牧民担心的问题。

　　（四）农牧民生活环境的变化情况

　　农村牧区生活环境的变化是草畜平衡政策实施的效果的反映，每个人都希望自己生活在一个环境优美的地方。在回答“您认为本地的自然环境与过去相比变化如何”时，175人认为环境有些好转，34人认为明显好转，只有9人认为明显恶化。笔者在与农牧民进行交谈，很多人反映，现在的灾害性天气比以前少了，山上﹑路边﹑村里的植被多了，沙尘天气也少了，在山里还看到了多年未见的狍子﹑野鸡等野生动物，这充分表明生态修复工程的生态效益已经开始显现。

　　三、新时代赤峰市草畜平衡政策实施过程中存在的问题

　　（一）政府、农牧民、自然环境之间的关系协调问题

　　对于生态的重要性和生态修复工程来说，农牧民首先关注的仍然是自己的经济利益，政府兼顾经济利益、社会利益和自然环境。在短期内，比如退耕还林还草这种生态政策与增加农牧民收入，以及推动地区社会经济发展的目标之间不可避免地存在着冲突和艰难选择。这就意味着在一定时期内自然环境、政府和农牧民三者的利益不可能同时充分得到满足和实现。

　　那么，三者存不存在最佳组合呢？答案是肯定的。在现实中，就是在自然环境得到有效保护并且保持持续改善的前提下，政府改善生态环境和发展经济的职能得到充分发挥并取得相应的效果，农牧民生产生活不断进步，如果要使三个目标都能实现，落实到具体行动中难度是可想而知的，就像三个圆圈到了中间交集的部分，面积也非常小了。草畜平衡政策实施能否能取得长久的效果在于各级政府的经济支持能力和政策执行力。对于广大农牧民来说，退耕退牧有效推进的关键在于退耕退牧的长期利益是否稳固。三者和谐发展是可以实现的，那就是科学发展观所陈述的环境和经济、社会的可持续发展，要求从全局的角度来考察整个社会、经济、自然环境的有机结合，既要使人类的各种需求得到满足，又保护自然资源和生态环境，不对后代的生存和发展构成威胁，实现经济效益、社会效益和生态效益三者的和谐统一。

　　（二）国家政策中关于农牧民补贴问题

　　第一，国家为了维持农牧民生产生活，保证退耕退牧补贴都按时足额发放，并且补贴数额一般都超过农牧民之前的收入，调动广大农牧民的积极性。从长远看农牧民必然从退耕还林还草中获得效益,但是从短期看他们面临着多种风险,最主要的应属生活风险。一方面，现阶段，在土地和草场仍是这些农牧民赖以生存的主要保障方式的情况下，退耕还林还草使农民放弃了赖以生活的耕地；在牧民放牧的草场实行禁牧休牧，这意味着他们传统的生活保障方式已经丧失。退耕还林还草虽然会带来一些经济效益，但是当国家结束发放补贴时，短期内无法弥补农牧民退耕退牧带来的经济损失，有些甚至无法保证他们的基本生活。另一方面，农民退耕还林还草的根本动力来自于比种粮放牧收入更高的补助，保护生态环境只是其次的动因。如果几年后国家的退耕还林补助停止，在缺乏后续政策的支撑下，相当数量的农牧民会失去稳定的生活来源，农民砍树复耕、牧民开始偷牧，那么几年退耕退牧的成果将会付之东流，退耕还林还草的持续发展面临严峻考验。笔者通过走访得知，现在，个别地区已经出现了复耕和偷牧现象，说明农牧民与政府存在矛盾，处理不好还会影响地方的安定团结。

　　第二，退耕补贴结束发放后，发展后续产业是引领老百姓继续退耕还林还草的经济动力。但不争的事实是，地方的后续产业的发展水平低，无法盘活林草市场。地方政府对后续产业的前瞻性认识不足，而且开发扶持经费不足，加上林草后续产业规模小、资金技术落后、管理水平低，制约着后续产业的进一步发展，与退耕还林还草相关的大量的生态资源，诸如牧草、牲畜、中药材、山野菜等等，以及生态旅游等都有巨大的市场潜力，有待后续产业和相关项目的合理开发利用。

　　第三，补贴结束发放后，农牧民的生产生活方式发生改变，他们必须找到新的生路。很多人走出原来生活的村庄和草场，来到外地打工赚钱。但是，他们劳动力技能差, 无法适应新的城镇生活，特别是赤峰牧区生活着很多少数民族群众，语言障碍使这些剩余劳动力外出打工心存疑虑；另外，即使一部分人仍然在家里生活，退牧还草后，牧民发展畜牧业只能采取人工种草、舍饲和半舍饲的生产方式。但这种转变是建立在牧民对这些技术掌握的前提下，事实上大部分农牧民不了解人工种草、舍饲和半舍饲技术，技术的资金投入也是他们承担不起的。

　　（三）草畜平衡政策政策执行中产生的问题

　　第一，对政策制定认识的错误

　　新时代乡村振兴战略与生态修复仍然是一项复杂的系统工程，需要考虑方方面面的情况和困难。实践证明，党中央国务院关于乡村振兴战略与生态修复的决策以及接下来一系列配套的基本农田建设、农业产业结构调整、农村能源等积极鼓励农村发展二、三产业的相关政策，是一条旨在生态增效和农民增收的“双赢”道路，也是乡村振兴战略与生态修复的应有之意。然而草畜平衡政策的颁布和实施是一个这种迅速的自上而下的实施方式，导致广大农牧民对乡村振兴战略与生态修复政策理解不够清楚，大多数人仅把这项政策看做是国家财政的扶贫项目，以为国家是对自然灾害，粮食减产的应急救济，没有把它看成是一项长久国策政策，因此在落实政策上目的不清晰，出现很多偏差。

　　例如，国家政策规定退耕还林补助周期是还生态林补助8年，还经济林补助5年，还草补助2年，这导致退耕户更倾向于种植林木而不是其他植被。在退耕还林还草政策中，还林项目可获得8年的粮食和生活费补贴。因此，几乎所有的退耕地都采取还林模式，不还草，其结果就是：虽然国家在退耕计划中规划了种树种草的比例，但是地方政府和农牧民更偏向于种树而不是种草或者其他植物。在我国北方干旱半干旱地区的旱作耕地，特别是半农半牧区的垦荒耕地，退耕后绝大多数适合种草。尤其是在赤峰地区处在温带草原植被区，气候干旱多风，适合草类植物的生长，树苗的成活率很低，并不适合种树。即使是能成活的树种，都是木材产量和经济价值低的树种。

　　第二，在政策执行落实过程中的问题

　　在对县、乡地方政府走访中，笔者发现，很多政府干部把生态修复指标作为财政资金来源和改善农牧民生活水平的方式，因为政府和群众确实能从政策补贴中得到实惠，因此地方政府往往在中央最终下达乡村振兴战略与生态修复政策之前就组织了部分活动。比如，以退耕还林政策为例，他们根据估算和以往的经验来下达退耕退牧计划，结果，其实际完成的退耕退牧面积往往超过了中央后来发布的退耕退牧计划。这就造成国家计划和实际完成数量之间存在差距，造成承诺给农牧民发放的退耕补贴兑现出现困难。很大比例被调查农户还反映补贴粮食和资金发放环节多，标准很难统一，资金到为慢，补贴的粮食质量差，甚至会出现多年陈粮。

　　以上是笔者在调查采访中发现的主要问题，是亟待解决并且可以通过努力解决的问题。除此以外，对于资金短缺、技术水平低等问题都是无法很快解决的，这取决于国家经济和科技的发展程度。对于一些人指出农牧民自身素质低和环境意识淡薄导致的复耕、偷牧和林草破坏的问题，这是由于边远地区社会经济发展和文化教育水平低的客观因素决定的，更是由于某些政策实施不利伤害了农牧民的切身利益而迫使他们做出的无奈之举。

　　四、对策建议

　　（一）乡村振兴战略与草畜平衡法律体系的完善

　　第一，积极落实和乡村振兴与草畜平衡合同

　　草畜平衡和生态修复的合同有很多种，以退耕还林政策的法律完善为例，退耕还林还草合同的违约责任方包括政府和退耕退牧农牧户两方。但是通过调查实际情况发现，政府在合同中处于强势地位，而退耕农牧户则是相对弱势一方。赤峰市虽然已经按照内蒙古自治区有关政策，统一印制发放了退耕还林还草合同，但是基层政府与退耕农牧户签订此合同时，仅仅把该合同视为是发放补贴粮款的依据和敷衍上级政府检查的“例行公事”。而参与合同的退耕农牧户由于教育水平低、法律意识差，无法意识到退耕还林还草合同同样可以作为惩处政府侵害农牧户权益违法行为的法律依据，使退耕还林还草合同实际作用不能很好的发挥。政府违反合同规定的，应当承担违约责任，造成退耕农牧户损失的，必须予以赔偿。

　　第二，积极解决乡村振兴战略以前和现在发生的关于草畜平衡问题

　　比如，在本次调研走访过程中，笔者得知退耕林草地的产权归属问题是退耕退牧农牧民最为关心的。同时也暴露出现行退耕还林政策的一大缺陷，就是退耕农户对种植的生态林缺乏处置权，法律依据不明确。《退耕还林条例》虽然规定“国家保护退耕还林者享有退耕土地上的林木(草)所有权”，但另一方面《森林法》却规定，未经有关主管部门批准，不能擅自砍伐人工种植的生态林。以前，赤峰市农村牧区对退耕退牧农牧民没有发放林草权证，基本上政府与农牧民签订的退耕还林还草合同行使了林草权证的职责。目前，随着退耕还林还草工程的实践深入，笔者从农牧业局和林业局了解到，为农牧民发放林草权证的工作已经展开，广大农牧民的切身利益将会到法律的保护。

　　（二）发挥地方政府的组织领导作用

　　首先，在国家财政力不足的情况下，地方政府要调动社会力量，特别是鼓励民间资金、民营资本投资生态建设，采用多种形式引导和鼓励集体、企业、个人参与退耕还林还草工程，想方设法建立和完善林草的有偿转让机制，增加资金投入。在有效利用国内资金的基础上，制订合理的鼓励政策来吸引国外组织的资金、技术流入，发挥技术、人才在退耕还林还草工程中的作用。然后，将指导退耕还林还草工程与发展特色产业结合起来，加快农牧业产业升级和林草产业配套建设，积极研究和开发效益较好的林果、草饲料、山珍、药材等产业和旅游市场，以市场为导向，发展优质、高效现代农牧业，充分发挥资源优势，发挥具有地区特色的主导产业，开发品牌产品，引导农牧民依靠退耕还林还草收益增加收入。

　　（三）新时代乡村振兴战略与草畜平衡政策实施的新思路

　　农牧民是乡村振兴战略和生态修复工程的直接参与者和最终受益人，从政策中了解自己的权利和义务，充分利用国家投资和税收减免等利好政策，比如，通过退耕还林还草工程改变落后的传统生产方式，努力与现代生活方式接轨，这是退耕退牧农牧民的必由之路。新一轮退耕还林还草政策会影响生活在草原牧区牧民们，禁牧、划区轮牧可能会改变他们长期游牧的放牧方式，但是有些牧民恰恰是利用了政策，依靠国家的扶持，以市场为导向，大力发展舍养、半舍养技术，开展集约化养殖，走优质品牌战略，注册了自家生产的畜牧产品，收入比以前大大提高了。面对当今如火如荼的旅游业，农牧民热心投资旅游产业，建蒙古包、开饭店、办骑马场，旅游产业带给他们的收入是原来单纯依靠传统畜牧业收入的数倍，而且投资少、见效快、收益高。笔者在巴林左旗的一个旅游景点了解到，在骑马场，牧民只需把自己家的马匹提供给游客，并保证游客骑马过程的安全，就能得到非常可观的收入。很多牧民们开上了汽车、摩托车，看上了电视，连上了互联网，与外界紧密的联系在一起，改变了落后的生产生活方式。不改变思路，就不能适应退耕还林还草政策带来的新变化，继续偷牧、夜牧，只能激化与政府的矛盾，家庭收入不但不能提高，生活也不能安稳。广大退耕退牧农牧民要相信发挥主观能动性的巨大作用，在国家经费不足的情况下，利用惠农政策，自己寻找一条致富之路。

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